Média

Dne 15. listopadu 2019 se ve Vlasteneckém sále Karolina v Praze konalo odborné sympozium s názvem Odpovědnost za správu veřejného majetku. Šlo o akci, která je zařazena do třetího ročníku projektu Stálá konference českého práva. Sympozium bylo věnováno problematice práv, povinností a odpovědnosti státních zaměstnanců a úředníků územních samosprávných celků za správu veřejného majetku. Přineslo nové vhledy předních odborníků na otázky řádného hospodaření s veřejným majetkem a analýzu stavu práv a povinností těchto hospodářů z hlediska současné legislativy a soudní praxe a z toho plynoucí závěry pro budoucí vývoj. Akci moderoval a řídil JUDr. Karel Havlíček.

V úvodu sympozia byly představeny dvě známé kauzy, jejichž řešení bylo podrobeno zpětnému pohledu. Účastníci se tak na příkladech špatné praxe učili, jak v budoucnu předejít chybným postupům při správě veřejného majetku. Jako první byla představena kauza Postoloprty, kde došlo k obvinění zastupitelů a starosty. Šlo o to, že radní a zastupitelé města Postoloprty prodali za milion korun (údajně pod cenou) dvěma kupujícím (manželům) dům s pozemkem na náměstí, ve kterém měla kupující krejčovství.

Obvinění a žaloba později padly za to, že radní a zastupitelé porušili zákonem jim uloženou povinnost při správě cizího majetku. Způsobili značnou škodu nad 500 tisíc korun a spáchali tak přečin porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti (§ 221 odst. 1 trestního zákoníku). Znalec obžaloby ocenil dům na 1 502 840 Kč, tedy jen o 2 840 Kč nad částkou 500 tisíc korun. Znalec obhajoby jej ocenil na 1 100 000 Kč (rozdíl oproti kupní ceně byl tedy pod částkou 500 tisíc korun). Trestní řízení probíhalo tři roky a významně zasáhlo zejména do života starosty. Podepsalo se jak na jeho profesní kariéře, zdraví, ale i kvalitě života celé jeho rodiny.

Jako druhý demonstrativní příklad byla zvolena kauza, která se vleče už deset let. Týká se bývalé ministryně obrany Vlasty Parkanové a nákupu bojových letounů Casa. Podle žalobců nákupem předražených strojů přišel stát o více než 800 milionů korun. Nákup přitom schválila vláda, ale Parkanová podle žalobce neudělala nic pro to, aby ověřila skutečnou cenu strojů. Nenechala si vyhotovit odborný posudek. Při pozdější obžalobě Parkanové situaci neulehčila ani okolnost, že ani neměla tuto zákonnou povinnost a možnost, protože šlo o nákup vojenského materiálu. Bývalá ministryně prostě neměla pro své rozhodnutí „krytá záda“ a to se jí v úřednické i politické kariéře vymstilo.

Legislativní rámec pro práci státních úředníků 

Od výše jmenovaných konkrétních kauz se odvíjela edukace úředníků, aby pochopili legislativní rámec a speciální normy, které se týkají správy veřejného majetku. Jsou jimi například zákon o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, zákon o obcích, zákon o státní službě, zákon o úřednících územních samosprávných celků a insolvenční zákon. Insolvenční správce JUDr. Michal Žižlavský, partner AK Žižlavský, advokátní kancelář, a zároveň člen představenstva ČAK upozornil na to, že „při správě veřejného majetku se problémové oblasti týkají typicky tří oblastí: převodů majetku, uzavírání smluv a správy pohledávek“. A péče řádného hospodáře se musí vyznačovat loajalitou, tedy jednáním v zájmu státu/obce, nikoli v osobním zájmu či jiné osoby.

Takový člověk musí mít ale potřebné znalosti, podklady a informace, tedy jde o jeho informovanost. Dále musí svou roli zastávat s pečlivostí, což je opakem lenosti (omisivní delikty). K tomuto tématu doporučil JUDr. Michal Žižlavský judikát NS ČR 5 Tdo 182/2016 z 13. 7. 2016. Ten konstatuje, že „míra péče vynaložená při plnění povinností statutárního orgánu má být péčí řádnou, obezřetnou, preferující potřeby a zájmy právnické osoby před zájmy a potřebami statutárního orgánu“.

Problémové oblasti 

Největší rizika státních zaměstnanců a úředníků jsou spojena s převody majetku, kontrakty a pohledávkami nad 500 tisíc korun.

Zastupitel nemusí mít odborné znalosti, má totiž status rozumného laika. Může například podniknout kroky k vysvětlení určitého návrhu, má možnost se například zasadit o odložení věci na další jednání zastupitelstva atd. (K tomu viz NS ČR 5 Tdo 827/2012 z 19. 12. 2012.)

Pokud jde o zastupitele-poučeného laika, musí odborné znalosti v rámci možností využívat (typicky je to například právník, ekonom, lékař), viz NS ČR 29 Odo 1262 z 30. 7. 2008. Odborník je ten, kdo nejen že znalosti má, ale jeho primární rolí je role odborníka, typicky jde tedy o státního zaměstnance a úředníka územního samosprávného celku. Když nevynaloží odbornou péči, uplatní se domněnka nedbalosti (§ 2912 o. z.). Odborník má povinnost jednat v souladu s právními předpisy, které se vztahují na jeho práci, řádně hospodařit se svěřenými prostředky, střežit o ochraňovat majetek. „Informovanost odborníka zahrnuje i znalost mezí vlastní odbornosti. Musí být schopen identifikovat potřebu expertizy a širšího týmu, protože jinak jedná neinformovaně anebo nedbale,“ vysvětloval JUDr. Michal Žižlavský. Použil analogii lege artis u rodinného lékaře: „Rodinný lékař také ví o každé diagnóze něco, umí v případě potřeby nasměrovat pacienta na specializované pracoviště.“

Status odborníka a znalost mezí vlastní odbornosti 

Ovšem ani kardiochirurgovi nestačí pouze skalpel, potřebuje techniku, prostory, pomocné profese, metodiku. Proto jsou v některých oborech i při správě veřejného majetku potřebné širší expertní týmy. Ve státní správě jde například o kompletní realizace nějaké veřejné zakázky, efektivní fonetizace rizikové pohledávky apod. Když například lékař provede zákrok, ke kterému nemá potřebnou specializaci, jeho zavinění spočívá v tom, že k zákroku vůbec přistoupil bez potřebné specializace, viz NS ČR 43/1982 (3T z 20/81). Laické osoby by se měly obrátit o pomoc na odborníka. „Jestliže se laické osoby spolehnou na informaci advokáta jako osoby práva znalé, aniž by měly nějaké věrohodné signály, z nichž by mohly dovodit nesprávnost takových informací, nelze u nich zpravidla dovodit úmyslné zavinění…“ NS ČR 5 Tdo848/2010 z 19. 1.2011. Věrohodným varovným signálem může být například opačný právní názor jiného odborníka.

Rada advokáta k prevenci chybného postupu úředníka 

Jaké nejdůležitější rady dal advokát JUDr. Michal Žižlavský zastupitelům a státním úředníkům? „Začněte tím, že správně určíte právní rámec (sub-rámec) svých povinností a odpovědnosti a pohybujte se v jeho mezích. Nemáte-li dostatečnou odbornost, opatřete si ji. Omezíte tím svou odpovědnost, přenesete ji na odborníky. Zabývejte se upozorněními, která se objeví před přijetím rozhodnutí (včetně stanovisek expertů). Vše dokumentujte, protože jde o důkazní prostředky, které vám později mohou pomoci, když to budete potřebovat.“ Je třeba ověřit i dostatečnou kvalifikaci znalce. Nemít vůbec žádný posudek, je téměř budoucí sebevražda pro úředníky, kteří vždy musí vždy počítat i s prvkem veřejné kontroly.

Správa veřejného vlastnictví z perspektiv různých odborníků 

Další příspěvky prezentátorů se pohybovaly v širokém rámci, ať už šlo o vymezení samotného pojmu veřejný majetek či chápání pojmu úředník. Šlo o to, jakým způsobem bude veřejný majetek nabýván či zcizován nebo jakými proceduálními pravidly je svázáno nakládání s tímto majetkem. Nechyběly proto zkušenosti politiků, advokátů, daňových expertů, probíralo se složité zadávání veřejných zakázek. Zmíněno bylo mimo jiné i soutěžní právo, restituční a dědické právo. Navíc se vystupující zaobírali také různými formami odpovědnosti administrativně-právní, majetkové, daňové, disciplinární a samozřejmě trestní.

Advokát a europoslanec JUDr. Stanislav Polčák, který zastupuje rovněž Sdružení místních samospráv, upozornil na praxi, kdy předpisy stále neúměrně „bobtnají“. Položil důraz mimo jiné i na zákon o nesprávném úředním postupu a nyní velmi aktuální problematiku regresních úhrad. Porušení povinnosti vymáhat škodu je totiž samostatný delikt. Neuplatnění nároku, nevymáhání škody, a i promlčení práva samo o sobě zakládá odpovědnost (civilní i trestní) toho, kdo měl nárok na náhradu škody uplatnit.

Poslanec Mgr. Petr Gazdík poté připojil zkušenost z praxe, kdy se podle jeho názorů při správě veřejného majetku často postupuje „ode zdi ke zdi“. Zmínil „divoká“ devadesátá léta, kdy docházelo k výprodeji rodinného stříbra v obcích a městech a nyní se to těžko napravuje. Bohužel šlo o strategické oblasti ve správě veřejného majetku jako jsou rozvody vody, energií atd.

Dalším problémem podle Mgr. Petra Gazdíka také je, že lidé, kteří v životě něco dokázali, například úspěšně podnikají, nechtějí vstupovat do komunální politiky. Bojí se mediálních honů, což často souvisí i s nevhodným vystupováním státních zástupců v médiích, kdy kauza ještě není ukončena. Přestože později dojde k prokázání neviny, ulpí na nich cejch „kriminální“ nebo korupční činnosti.

Daně, odvody a rozpočtová odpovědnost úředníků 

V druhé půli sympozia se prof. JUDr. Hana Marková věnovala tématu „Rozpočtové určení daní a jeho dopady do majetku“. Analyzovala například zákon č. 243/2000 Sb., který se týká rozpočtového určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a státním fondům. Podrobně rozebírala i zákon č. 23/2017 Sb., tedy zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Tento zákon zapracovává příslušný předpis EU, zároveň navazuje na přímo použitelné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí v sektoru veřejných institucí a působnost Národní rozpočtové rady.

Jak omezit osobní odpovědnost úředníka 

Úředník musí být při pozdějším přezkoumání rozhodnutí připraven předložit argumenty. Situace je o to složitější, že se často ve veřejném prostoru střídá management po volbách. Tématu trestní odpovědnosti úředníků a její politické konotace se proto dále věnoval advokát Mgr. Miroslav Krutina. Hovořil o tom, že v momentě, kdy úředník používá instrument veřejného zájmu obce, třeba při rozhodování, zda se v daném místě dá přednost developerskému projektu či výstavbě hřiště apod., musí být vše řádně podloženo. Především nelze žádným způsobem zvýhodňovat žádného uchazeče. Obezřetnost se týká hlavně zadávání veřejných zakázek.

Protože je Ministerstvo financí ČR gestorem zákona o majetku státu, bylo pro přítomné účastníky na sympoziu zajímavé vystoupení dalšího řečníka. Byl jím Mgr. Ondřej Landa, náměstek ministryně financí pro řízení sekce právní a majetku státu. Jeho příspěvek se týkal regresu. Ustanovení § 47 odst. 1 říká, že „fyzické osoby, které z titulu svých funkcí nebo pracovního zařazení v organizačních složkách anebo z titulu pověření vykonávat za stát jeho práva akcionáře právně anebo jinak jednají ohledně majetku a plní další úkoly stanovené tímto zákonem, jsou povinny provádět tuto činnost s odbornou péčí a postupovat podle tohoto zákona, dalších právních předpisů a vnitřních předpisů, jimiž se hospodaření a nakládání s majetkem řídí.“

Nedávno se objevil poslanecký návrh, aby úředníci-manažeři, kteří disponují s majetkem státu, tak činili s péčí řádného hospodáře. MF ČR toto neschvaluje, protože vysvětluje, že odborná péče stojí nad péčí řádného hospodáře. Nicméně když poslanecká iniciativa k zákonu o majetku státu již vznikla, přispěchali jiní poslanci a upozorňovali na to, že již existuje judikatura, která říká, že státní úředníci nikdy nebudou zodpovědní za škodu, kterou způsobí. Toto poslanci chtěli změnit, a MF ČR si toho je vědomo. Nyní se připravuje novela zákona o majetku, která se týká regresu, tedy vymáhání škody, která je způsobena nesprávným úředním postupem. Pokud zákon projde, bude nutné, aby každý, kdo ví, že by mohl vzniknout nárok na náhradu škody, vymáhání, bude o tom muset učinit záznam, že se tím zabýval. Uvede se, proč regres nevymáhal nebo proč od něj upustil. Pokud je v současnosti prostor k vymáhání škody, úředník to jednoduše udělat musí.

Mgr. Ondřej Landa si myslí, že tato legislativní změna není nutně potřebná. Ale je třeba si uvědomit, že i regresy mají výjimky. Náměstek dále hovořil o četných mediálních tlacích na úředníky. V řadě případů ani nemají prostor svá rozhodnutí v médiích obhájit, navíc jde často o složité věci. Riziko spočívá v tom, že by mohlo docházet k tomu, že by se v budoucnu mohli bát cokoli rozhodnout.

Jak vybalancovat právní odpovědnost a ochranu demokracie

JUDr. Martin Richter z Ministerstva spravedlnosti ČR, přednesl téma „Problémy péče řádného hospodáře při správě veřejného majetku“. Jedná se o velmi palčivou otázku, která v současnosti vzbuzuje silné emoce. Zejména v tuzemsku, kdy zastupitelé a politici cítí, že jsou trestními represemi ohrožováni. Odrazuje je to od zastávání funkcí ve veřejné správě. „Když to vezmeme ze širšího kontextu, tak je to fenomén, který je ale vlastní celé západní civilizaci,“ řekl JUDr. Martin Richter. „Každý stát na západ od Česka se potýká se stejným fenoménem a jsou tam kladeny stejné otázky. Tedy, jestli se to s tou odpovědností moc nepřehání, zda odpovědnost již příliš nezasahuje do politiky a také, jestli přílišná odpovědnost neodrazuje od zastávání veřejných funkcí. Právní kruhy v celé Evropě, ale i USA, se proto snaží vybalancovat, jak nalézt odpověď na tento konflikt. Na jedné straně jsou si v moderním právu před zákonem všichni rovni, rozhodnutí podléhá přezkumu, na druhé straně vedení ve státní správě vyžaduje určitý komfort a prostor pro správu věcí veřejných. Například zákonodárce přiznává podnikatelům určité podnikatelské riziko, které ale veřejné správě přiznáno není.“ Tyto protiklady se řeší v praxi různě, ale podle JUDr. Richtera se postupně praxe napříč Evropou začíná sjednocovat. Řeší se například, jak upravovat regres, protože je nutné mít úpravu odpovědnosti i u politiků, státních úředníků, ale i soudců, státních zástupců. V právním státě totiž není představitelné, že bude mít některá z takových osob vyňata z trestní odpovědnosti a bude mít nějakou absolutní imunitu. „Je pouze nutné balancovat extrémní polohy, aby v tomto prostředí šla vůbec ta správa věcí veřejných vykonávat, protože odpovědni systémy by mohly být velmi dusivé,“ dodal JUDr. Martin Richter, který společně s doktorem Púrym publikovali k tématu i článek v Bulletinu advokacie a Advokátním deníku. Můžete si je přečíst ZDE.

Těmto otázkám se věnoval ve výzkumu Max Planck Institute v Německu a Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva. Jejím úkolem je střežit úroveň demokracie napříč Evropou. Jde o poradní orgán Rady Evropy pro otázky ústavního práva. V květnu 1990 ji založilo 18 členských států Rady Evropy. Benátská komise si kladla otázku, zda právní odpovědnost není hrozbou pro demokracii, když jsou například stíháni prezidenti, zákonodárci, starostové. K čemu se v diskusích došlo? Při hospodaření s veřejným majetkem a při správě věcí veřejných jsou tyto osoby ve dvojjediném postavení a musí se naučit toto postavení rozlišovat. V postavení politika musí spravovat věci veřejné, řešit strategické věci, na druhé straně nelze odhlédnout od toho, že jsou to i hospodáři, kteří jsou vázáni tím, že musí postupovat s péčí řádného hospodáře. K přezkumům bude docházet hlavně při podezření na korupční kauzy.

V regionech často chybějí zdroje pro odbornou expertizu 

Jako další vystoupil Mgr. Roman Kyral, který jako advokát poskytuje poradenství hlavně starostům působícím mimo Prahu. Poukázal na to, že často menší obce nemají podpůrný odborný aparát ani finanční prostředky, aby si mohly poradenství dovolit. Dochází tak často k situacím, kdy starostové podepíší pro obec nevýhodnou smlouvu v dobré víře, že třeba velký dodavatel přeci ví, jak má smlouva vypadat a předloženou smlouvu vůbec nezkoumá. Občas se stane starosta v malé obci samovládcem. Jindy zase dochází ke kumulaci různých rolí a jejich nositel se při jejich naplňování nesprávně orientuje.

Oborová specifika při správě veřejného majetku 

Na to, že správa veřejného majetku má také řadu oborových specifik, poukázal Ing. Jan Michálek, ředitel odboru Ministerstva zdravotnictví ČR. Jedním z problémů, který zdůraznil, bylo to, že nemocnice jsou příspěvkové organizace, které administrují veřejné zakázky, což je značně problematické. V příspěvku „Problematika majetku ve vlastnictví státu ve zdravotnictví“ poukazoval i na specifika v postavení ředitele nemocnice, nebo na to, že nemocnicím chybí dozorčí rada. Vysvětloval, jak je těžké se ve zdravotnictví chovat s péčí řádného hospodáře, například při zohledňování moderních trendů ve zdravotnictví a zachování efektivnosti v nákladové složce. Jako příklad zmínil potřebnou reformu psychiatrické péče. Aktuálním trendem ve vyspělejším zahraničí je pobyt pacientů doma, ale to s sebou nese potřebu terénní péče, dalších asistentů, nákladů atd.

Rozhodování ve veřejné správě a „otevřená“ data

JUDr. Jarmila Veselá z InsolCentra vystoupila s příspěvkem „Občané a dluhová past“. Uvedla, že samospráva je na 2. místě (s 16 procenty) za bankami (s 22,3 procenty) při úspěšném vymáhání pohledávek. Vyslovila názor, že veřejná správa by si měla hlídat relevantní data pro správné rozhodování, která se týkají exekucí občanů v obcích a městech. Následně proběhla debata i s Mgr. Janem Mlynarčíkem, viceprezidentem Exekutorské komory ČR. Ten poukázal na přínos a pomoc exekutorů i pro samosprávy. Exekutoři hrají velmi důležitou roli při nepopulárním vyklizování bytů neplatiči. Co se týče výměny názorů na relevantnost zveřejňovaných dat EK ČR a InsolCentrem, neshodli se JUDr. Veselá a Mgr. Mlynarčík v otázce použité metodiky u obou institucí. Tato otázka si vyžádá další odbornou debatu. Ostatně, sympozium bylo přínosné právě v tom, že na správu veřejného majetku zazněly názory z různých úhlů pohledů a také oborů.

Na závěr sympozia JUDr. Michal Žižlavský dodal: „Dante kdysi rozlišil několik stupňů pekla. Myslím si, že kromě těch typických zločinců měl v pekle vyhrazenou komůrku i pro zmatené duše. Jistě by neměl být chráněn někdo, kdo záměrně zpronevěří cizí majetek, kdo jedná úmyslně. Složitější situace může být právě u těch zmatených duší. Někdy jsou zmatené duše na obou stranách bariéry, a to jak na straně obce, která mohla v konkrétním případě učinit více, tak možná i na straně státního zastupitelství. Přestože není žádná situace jednoznačná, tak si myslím, že jsme na dnešním sympoziu intuitivně odfiltrovávali věci sporného na území zmatených duší, ne zločinců. U těch je to jednoznačné a jde jen o to, zda se jejich úmysl prokáže, nebo ne a pak následuje zasloužený trest. U zmatených duší se dá dělat několik věcí a jednou z nich je podstatně zvýšit informovanost.“

Na sympoziu bylo proto mnohokrát zdůrazňováno všem, kteří chtějí pracovat ve veřejné správě a vstupují do různých rolí (zastupitelé, radní, starostové, státní zaměstnanci, úředníci samosprávných celků), aby si pro svou práci či rozhodování vždy opatřili kvalitní informace.

Mgr. Hana Kejhová, MPA.

Foto red.

Tabulka je z prezentace AK Žižlavský.